خطمشی عمومی (Public policy) مجموعهای از تصمیمات بههم وابسته است که بهوسیله گروهها یا بازیگران سیاسی با هدف دستیابی به اهداف خاص اتخاذ میشود. مبحث خطمشی از جمله مباحث مهم علم مدیریت است که طی سه دهه گذشته به صورت جدی مورد توجه صاحب نظران قرار گرفته است. در این مقاله به تعریف و مفهومسازی خطمشیگذاری عمومی پرداخته خواهد شد. در ادامه ضمن بیان رویکردهای گوناگون به بیان اجرا و ارزیابی خطمشی پرداخته شده و در نهایت مسائل و مشکلات مبتلابه بررسی خواهد شد.
تعریف خطمشی عمومی (سیاستگذاری عمومی)
خطمشی عمومی برگردان Public Policy است. در پارسی Policy هم خطمشی و هم سیاست ترجمه میشود. واژه Public هم به بخش دولتی و دولت منسوب میگردد بنابراین در مجموع سیاستگذاری دولتی یا خطمشیگذاری دولتی ترجمه میگردد.
خطمشی عمومی مجموعه تصمیماتی است که به نام عموم از سوی حکومت اتخاذ شده و در شکل مقررات و دستورات به اجرا در میآید و دارای تأثیرات مستقیم یا غیرمستقیم در زندگی همه شهروندان میباشد.
هیل و وارون
خطمشی (سیاست) یک جهتگیری کلی است که چگونگی عمل سازمانها و موسسات را در آینده مشخص میسازد. خطمشیها، اندیشه ما را در تصمیمگیری راهنمایی میکنند. خطمشی مشخص کننده محدودهای است که تصمیمهای آتی باید در داخل آن اتخاذ شود. این سیاستها را میتوان با توجه به موضوع آنها با عنوان خطمشیهای شخصی و غیره نامگذاری کرد.
جنکینز (۱۹۷۸) بهعنوان یکی از پیشگامان این حوزه، تعریف زیر را ارائه کرده است:
مجموعه تصمیمات متعامل گروهی از بازیگران سیاسی پیرامون انتخاب اهداف و ابزار دستیابی به آنها در شرایط مشخص است. به شرط آن که این تصمیمات قانوناً در چارچوب اختیارات بازیگران اتخاذ شده باشند.
جنکینز
جنکینز در این تعریف، خطمشیگذاری را عملی با حضور جمعی از بازیگران میداند نه یک تصمیم انفرادی. البته این بازیگران باید از وجاهت قانونی برخوردار باشند تا خطمشیگذاری از مشروعیت برخوردار باشد. در واقع در بسیاری موارد بازیگرانی در اتخاذ خطمشیهای عمومی دخالت دارند که از نظر قانونی اهلیت لازم را ندارند. او اینگونه سیاستگذاری را نادرست قلمداد کردهاست.
ویژگیهای مشترک سیاستگذاری عمومی
خطمشی یک برنامه عمومی است که به منزله راهنمای عمل در نظر مدیران قرار میگیرید. بدین معنی که مدیران بلندپایه نقش برجستهای در تعیین خطمشی کلی و سراسری سازمان دارند. نحوه اجرای برنامه برای مسؤلان اجرای سازمان بوسیله خطمشی تعیین میشود و همینطور وسیله مؤثری برای کنترل عملیات به شمار میآید.
- به نام عموم اتخاذ میشود.
- بهوسیله دولت خلق میشود.
- بهوسیله بازیگران عمومی یا خصوصی به اجرا در میآید.
- دارای تأثیرات مستقیم و غیر مستقیم در زندگی همه شهروندان است.
خطمشی عمومی به فعالیتهای حکومت و مقاصدی که سبب این فعالیتهاست، اشاره میکند. در واقع آن چیزی است که حکومت انجام میدهد یا کنار میگذارد. همچنین دربرگیرنده برنامههای سیاسی برای اجرای طرحهایی بهمنظور دستیابی به اهداف اجتماعی است .بهطور کلی خطمشی عمومی مجموعه فعالیتهای حکومتی است که تأثیر مستقیم یا غیر مستقیم بر زندگی شهروندان دارد.
ماهیت خطمشی عمومی
این مقوله به عنوان یک دانش جوان بعد از جنگ جهانی دوم مطرح شده است. اکنون یکی از مهم ترین ابزارهای مدیریت دولتی نوین خطمشیهای میباشد که چارچوبی را برای سایر تصمیمگیریها فراهم میآورد. این مسئله لزوم تجزیه و تحلیل خطمشیهای عمومی را به عنوان یک موضوع درخور توجه در مدیریت هزاره سوم مطرح میسازد.
نقش اصلی دولت در جهان جدید «خطمشیگذاری عمومی» است. دولتها که دربرگیرنده قوه مجریه و مقننه هستند به خطمشیهای عمومی شکل میدهند، آنها را به «اجرا» درمی آورند و آنگاه به «ارزیابی» آنچه اجرا شده است میپردازند. در واقع خطمشیها جهت گیریهای کلی هستند که چگونگی عمل سازمانها و مؤسسات دولتی را در آینده مشخص میسازند. بطور کلی مباحث خطمشی سازمانی در حوزه مدیریت استراتژیک و استراتژی سازمان دستهبندی میشود.
خطمشیگذاری عمومی اغلب به منزله یک چرخه تلقی میشود که در آن مشکلات ابتدا به عنوان یک مسئله مورد توجه قرار میگیرد، دورههای مختلف عمل بررسی میشود، سیاستها (خطمشیها) تعیین میگردد، توسط کارکنان اجرا و ارزیابی شده و تغییر مییابد و سرانجام بر اساس موفقیت یا شکست آن پایان مییابد.
بدیهی است که این امر یک فرآیند پیچیده را ساده مینماید. علی رغم این ساده سازی چرخه خطمشی یک فرآیند سیاسی است که اکثر این سیاستها در طول دوره حیاتخود آن را طی میکنند. اگرچه واقعیت فرآیند خطمشی عمـومی بسیار پیچیده است اما تفکیک آن به یک سری از مراحل مجزا چارچوبی را برای طبقه بندی اکثر فعالیت هایی که در خطمشیگذاری عمومی روی میدهد، ارائه میکند.
مدلهای خطمشی عمومی
مدل خطمشیگذاری عمومی یک چارچوب مفهومی پویا است که میتواند ما را در تشریح، پیشبینی، تجویز و بازسازی واقعیت یاری دهد. تا کنون در مطالعات صورت گرفته مدلهای زیادی برای خطمشیگذاری عمومی ارائه گردیده است. برخی از این مدلها عبارتند از مدل نهادی، فرایندی، گروهی، عقلایی، ادراکی، سیستمی، تدریجی، انتخاب عمومی، تلفیقی، آشوب، بحران و مدل اجتماعی. مهمترین مدل هایی که در اکثر مطالعات مورد تأکید قرار گرفته اند عبارتند از مدل نهادی، مدل فرایندی و مدل سیستمی.
در مدل فرآیندی تأکید بر نقش سازمانهای دولتی در تعیین خطمشی عمومی است.
بطور کلی فعالیتهای سیاسی بر مؤسسات دولتی نظیر قوای سه گانه، سازمانهای محلی و شهرداریها متمرکز است. از لحاظ قانونی خطمشی عمومی بوسیله این نهادها تعیین، اجرا و اعمال میشود. البته باید در ارزیابی تأثیر ساختار بر خطمشی محتاط بود. احتمالاً ساختار و خطمشی هر دو تحت تأثیر نیروهای اجتماعی و اقتصادی قرار دارند. حتی اگر دریابیم که تشکیلات نهادی نیز اندک تأثیری بر خطمشی عمومی دارند، این یافته ارزش چندانی ندارد.
مدل فرایندی و مدل سیستمی
خطمشی عمـومی از لحاظ منطقی مبتنی بر دو مقدمه اند:
- مقدمه «توصیفی» و «تبیینی»
- مقدمه «ارزشی» و «هنجاری»
این قاعده برای تمامی خطمشیها و در حوزههای مختلف (فرهنگی، اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و…) صحیح است. نقد آن نیز با نقد یک یا دو مقدمه آن امکان پذیر است. قانون اساسی، قوانین موضوعه، ارزشهای دینی، فلسفه اجتماعی، ایدئولوژی سیاسی و اخلاق مهم ترین منابع جهت نقد خطمشی میباشند. کارآمدی خطمشیگذاری عمومی در دنیای جدید حاصل پیدایش و فراگیر شدن علوم و به کارگیری آنها به عنوان یکی از منابع خطمشیگذاری است.
در مدل فرآیندی میتوان فرایند خطمشی عمـومی را به مثابه مجموعهای از فعالیتهای سیاسی در قالب مراحل شناسایی مشکل، تدوین راه حل، قانونی کردن، اجرا و ارزیابی در نظر گرفت. در این مدل نظر بر این است که پژوهشگران علوم مدیریت باید مطالعات خود را در مورد خطمشی عمومی فقط به این فرایندها محدود کنند. علی رغم دیدگاه محدود در مدل فرآیندی، این مدل میتواند در درک فعالیتهای مختلفی که در خطمشیگذاری اجرا میشوند مفید باشد.
در مدل سیستمی، خطمشی عمـومی به عنوان عکس العمل سیستم به نیروهایی در نظر گرفته میشود که از محیط بیرون بر آن تأثیر میگذارد. محیط به شرایطی اطلاق میشود که در داخل تشکیلات و محدوده سیستم نباشد. برونداد سیستم منابع تخصیص یافته به صورت تصمیمات و اقداماتی است که در قالب خطمشی پدیدار میشود. نظریه سیستم را پژوهشگران زیادی که در صدد تجزیه و تحلیل و بررسی علل و پیامدهای خطمشیهای عمومی هستند بطور صریح یا تلویحی مورد استفاده قرار داده اند.
اجرا و ارزیابی خطمشی عمومی
منظور از اجرای خطمشی، مرحلهای از فرایند خطمشی است که بلافاصله بعد از به تصویب رسیدن خطمشی و جنبه قانونی پیدا کردن آن اتفاق میافتد. اجرای خطمشی در مفهوم کلی به معنای اجرای قانون است که در آن کارکنان، سازمان ها، رویهها و تکنیکهای متفاوت در هم میآمیزند تا با تلاش، اهداف یک برنامه یا خطمشی پیشنهادی را به نتیجه مطلوب و مثبت برسانند. اجرای خطمشی را میتوان به مفهوم بروندادها یا قلمروی از اهداف برنامهریزی شده که مورد حمایت قرار میگیرند تعریف کرد. خطمشی از طریق جهت دادن و ایجاد چارچوب برای عملیات مختلف سازمان عملکرد سازمان را تحت تأثیر قرار میدهد. در نمودار شماره ۴ مدلی از اجرای خطمشی به تصویر در آمده است.
بطور خلاصه، اجرای خطمشی به عنوان یک مفهوم تمام فعالیتها را در بر میگیرد. اگرچه اجرای خطمشی یک پدیده پیچیده است اما ممکن است به عنوان یک فرآیند، یک برونداد و یا یک پیامد در نظر گرفته شود. نکتهای که نباید از نظر دور داشت رابطه در هم تنیده اجرای خطمشی و ارزیابی خطمشی میباشد.
مسائل و مشکلات سیاستگذاری عمومی
اهداف نهایی سیاستهای عمومی ارتقای کیفیت تصمیمات و برنامههای آینده سازمان جهت بهبود کیفیت جنبههای زندگی بشری است. با توجه به این مسئله بکارگیری نیروهای کارآمد و ساختارهای سازمانی مؤثر، عنصر مهمی در کوششهای سازمان جهت اجرای موفقیت آمیز خطمشیهای عمومی بوده و عدم وجود چنین وضعیتی عامل بازدارنده محسوب میشود. در کشورهای جهان سوم غالباً این مشکل وجود دارد. بنابراین باید مسائل و مشکلات مربوط به این سیاستگذاریها به دقت مورد بررسی و نقد قرار گیرد.
چون هدفگذاری سیاستها و خطمشیها معمولاً متعدد، متضاد و مبهم بوده و به دلیل محدودیتهای شناختی خطمشی گذاران و محرکهای متعدد محیط بیرونی، پیشبینی تمامی محدودیتها و فشارهای مربوط در سیاستگذاری غیر ممکن به نظر میرسد. اجرای خطمشیها در عمل با مشکلاتی مواجه است. عدم صلاحیت و شایستگی اداری معمولاً در شکل بوروکراسیهای بسیار دست وپاگیر موجب به تأخیر افتادن اجرای برنامهها میگردد.
در حالی که در جوامع صنعتی اجرای سیاستهای کلی توسط کارکنان سازمان جهت اهداف و روشهای بی شماری صورت میگیرد. هدف نهایی در کشورهای درحال توسعه از اجرای سیاستهای کلی و کلان جامعه دستیابی به اهداف دولتی مشخص شده در طرحهای توسعه ملی است.
سخن پایانی
خطمشی عمومی یکی از مهمترین ابزارهای دولت برای شناسایی مسائل عمومی، تعیین اولویتها و هدایت اقدامات اجرایی در راستای منافع جامعه است. اثربخشی خطمشیهای عمومی به میزان زیادی به شناخت صحیح مسئله، مشارکت ذینفعان، استفاده از شواهد علمی و ارزیابی مستمر نتایج بستگی دارد. در دنیای پیچیده و متحول امروز، دولتها ناگزیرند با بهرهگیری از رویکردهای نوین سیاستگذاری، میان نیازهای شهروندان، محدودیت منابع و اهداف توسعهای تعادل برقرار کنند. از این رو، خطمشی عمومی را میتوان حلقه پیوند میان تصمیمات حاکمیتی و بهبود کیفیت زندگی شهروندان دانست.
References
Hill, M., & Varone, F. (2016). The public policy process. Taylor & Francis.
Jenkins, W. I. (1978). Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective. London: Martin Robertson.
Simon, C. A. (2017). Public policy: Preferences and outcomes. Routledge.
نگارنده: پشتیبانی پارسمدیر | 
